低空经济是指利用在低空空域资源基础上构建的空中交通网络，满足多样化需求的经济活动总和。构成低空经济运行体系的主要组成部分包括以超视距运行为主的各类载物或载人无人驾驶航空器、无人驾驶航空器空中交通管理及航行服务生态（即运行环境），以自主飞行/电动推进/电池/传感器及互联为主的关键供应链，和以云计算/区块链/5G通信为代表的信息化技术；在应用层面，包括物流、载人、巡检、消防应急、医疗等场景在内的低空空域交通业态，以及由此催生出的新型保险和金融业态。在这些元素当中，需要重点关注的是运行环境。通俗的讲，就是为空中交通提供道路和交通规则的系统。目前，这个领域在技术层面仍面临诸多挑战。我国在无人机、相关供应链和信息化底座方面已有很好的基础，而如何构建低空运行环境则是一个新课题。由于中国的传统通用航空飞行需求并不旺盛，在可见的未来里，1000米以下的低空将以无人驾驶航空器为主要的交通工具，因此，能否保证安全的前提下提供高效的运行环境对一个城市的低空经济的健康发展至关重要。

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由下方梳理出的低空经济价值链条可以看出，低空经济的体量很大程度上由位于价值链顶端的商业活动的总体量决定。运行环境是拉通包括无人机、eVTOL在内的资产运营为最终用户创造商业价值的关键，也是低空经济的交通属性的集中体现。不同于传统交通的运行环境多数由国有企业运营，商业公司作为低空经济的运营主体是全球各大经济体的共识。全球范围内约50%的无人机交通管理领域企业为初创公司，30%的该领域企业分布在亚太地区。这背后有几个原因：一是从发展经济的角度，产生可持续增长的经济体量，需要在商业侧采用市场化定价。民营企业的生存逻辑恰恰是根据商品产生的市场价值来进行定价；二是从技术的角度，运行环境相关的底层技术需要在市场应用中不断迭代发展，良性的市场竞争可以激发创新，推动技术进步，从而不断提高低空运行体系的安全性、可靠性和效率。该领域内所有的新技术应用都应当以安全为前提，因此，作为以安全为首要目标的监管方，与优秀的商业公司共同探索是最佳的选择。

究竟该如何构建安全的低空运行环境？国务院发布的《无人驾驶航空器飞行管理条例》和民航局发布的《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》给出了答案。

空域是低空运行的基础生产资料，空域的管理和规则制定由军航制定，这是出于防空安全的考虑；民航局以及民航空中交通管理机构则从民航安全的角度出发，对制定行业规则并实施监管，除针对飞行器和操作人员外，还包括与运行关系最密切的空中交通管理；公共安全也是无人机运行环境需要考虑的环节，这部分通过社会化管理实现，它的主要相关方是地方政府机构；最后，无人机，特别是超视距无人机的运行，离不开信息服务、协调服务和管制服务。当无人机运营人的航空器、操作以及经营等相对静态的要素具备后，这些服务是日常飞行活动中保障各类安全所必须的动态要素。因此，它们不是可选的服务，而是在特定运行场景和条件下必须接受的服务，正如《规则》中指出：“运行人在飞行过程中根据需要接受相应民用无人驾驶航空器空中交通服务”同时，为了确保公平性，《规定》还明确了“民用无人驾驶航空器航行服务提供方不能同时作为运行人。”

在上面提到的四个部分中，空域和行业的管理由军方和局方垂直管理，而对于一个城市而言，依托地方社会社管平台的社会管理和依托民用无人驾驶航空器航行服务提供方实现的航行服务是各个省、市或地区根据本地的实际情况和需求实施差异化管理的着力点。目前国内和国外都倾向于采用市场化的公开服务作为落地方式，而不像商业航空的航行服务提供方，主要由国家来建设和运行。

我们已知无人机空中交通管理（UTM）的基本理论和准则并未超出商业航空的空中交通管理（ATM）的理论和准则。一个城市级的低空运行环境可以直接引用专业的无人机空中交通管理软件和服务，在常规的信息化底座上搭建，这是一种务实且长远的建设思路，充分考虑了未来可能出现的百万级的并发交通容量，从一开始就可以避免高并发导致的诸多问题。

信息来源：《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》宣贯及政策解读，民用无人驾驶航空器管理领导小组办公室

对《条例》和《规定》加以分析，不难看出，空中交通航行服务的对象并不是所有的无人机运行，它与运行场景和风险程度有关，具体来讲，与无人机的机型、所飞行的空域、所从事的业务以及控制方式有关。简单来说，对于个人运营人使用微型无人机或者轻型无人机在适飞空域内实施视距内的开放类运行，属于低风险运行，所需的服务是较为基本的，比如运行识别服务和空中交通管理机构协同服务，这些服务往往不会干涉运行，主要为满足监管需求，以防万一。开放类运行覆盖了大部分的个人无人机飞行需求。然而，绝大部分的商业无人机运营，鉴于其运行有中等或高等的风险，则必须纳入特定类甚至审定类。比如“进行超视距运行，应当接受交通态势信息服务。”今天，大部分的物流无人机和巡检无人机都在实施超视距运行。再比如，间隔服务。规定中指出多个运行人使用同一个起降场，以及沿公共航线的运行都应当接受间隔服务，这类服务有可能在运行前或运行中对无人机的计划和执行进行干涉，以缓解潜在的运行风险。在未来的城市低空中，一定会有无人机交通枢纽和固定的公告航路，在这些公共的资源中，不能只由一家运营人垄断，因此，必须由第三方提供间隔服务。

总之，无人驾驶航空器航行服务存在的意义是为无人机运行提供服务以控制风险、满足监管和安全需求，它必须围绕无人机运行需求来规划，应该脚踏实地而非好大喜功。同时，具备什么等级的服务能力，也是能够开展什么无人机活动的前提条件，因此可以适当超前。鉴于无人机，特别是商业无人机，仍然是个新生事物，一旦在城市中常态化飞行，必然与百姓生活息息相关。民众接受度是必须考虑的因素，而民众接受度并不是一蹴而就的，它必然是一个逐渐推进的过程，因此，构建无人机的安全运行环境是一个分级分步的部署工作。

笔者在对无人机运行，特别是城市无人机运行进行了一番梳理后，结合民航局对无人机发展的规划路线图，为低空经济尚处于初始阶段的城市和地区提出了低空经济建设三步走的建议。

首先，以运行合规纳入监管为主要目标，大范围配备基本的航行服务能力，使已经存在的低风险运行符合要求，同时，小范围建设相对完备的航行服务能力，开展中高风险运行的试点，为第二步打下基础。这一时期，首先是满足个人无人机运行的需求，在商业无人机的运营方面，主要实施一些具有公益性、社会效益较大的特定类无人机运行，比如应急救援等业务，并在限定的区域内开展诸如物流运输的场景，建立民众对无人机运行的信心的同时积累技术和运行经验，探索风险源和缓控方案。低空经济的规模初具雏形。

第二步，则以提升运行强化能力为目标，再解决低风险运行服务的基础上，推广有一定风险的特定类运行，并使之常态化，逐步提高交通密度，降低运行约束。建设推广相对完备的航行服务能力，包括使用新的基础设施和技术，既能实现对风险的缓控，又降低对于航空器能力的要求，减少对航空器运行时间和运行区域的限制，在安全性能稳定的前提下，空域容量和利用率提升。这一时期，以获得商业附加值的无人机运行将得到大幅发展，成本下降，而安全风险稳定可控。这一阶段的典型应用场景为常态化物流、医疗急救等。百姓可从无人机的日常运行中得到便利，民众接受度进一步提升。低空经济的规模大幅提升。

第三步，伴随无人驾驶航空器的技术发展以及合格审定的推进，审定类运行将成为这一时期的发展主力，而依托工智能、低空物联网等新技术的成熟可靠，为审定类运行打造的航行服务准备就绪。民众对无人机运行接受度大幅度提升，低空载人常态化运行，无人机物流与传统民航无缝衔接，基于无人机的新兴业态萌生，相关产业链蓬勃发展，低空经济的运行价值得到完全发掘。

在上述的每个阶段中，城市无人机运行体系的安全、空域容量、效率、民众接受度、环境友好度、公平准入、投入产出比等关键绩效指标都应被逐一考量，但安全和民众接受度始终是最重要的要素。

地方政府将主导区域低空经济的发展，其投资方向和建设思路会直接决定行政区域内的低空经济发展速度和质量。在厘清各机构在低空经济中扮演的角色的基础上，决策者需要清醒地认识到低空运行的发展是一个随着技术迭代、法规完善以及民众接受度提升而逐步演进的过程，适合采用基于运行风险和应用场景分步走的建设思路。如果从一开始就贪大求全或者在技术不就绪的情况下冒进尝试高风险等级的运行，会人为引入安全风险，反而牺牲了长期的发展动能。在保证运行安全的前提下发展低空经济才是高质量发展。

此外，要格外关注基础设施建设带来的能耗问题。今天谈到基础设施不仅包括有形的，还包括数据服务等无形或虚拟基础设施。2022年全年，全国数据中心耗电量达到2700亿千瓦时，占全社会用电量约3%。一个城市的低空经济要高质量发展，需要遵循“零碳”的思路。低空运行的数字底座需要具备充分的可扩展性，不论基于何种算法或技术，当处理百万级并发交通流量时，既要具有充分的算力弹性，又不应产生大量无用的非结构化数据垃圾。